污水处理行业:破局政策已出 污水处理价格机制或将迎突破(二)

二、污水处理价格机制变动的内生逻辑

(一)环保要求持续提升不断推高污水处理运行成本

     提标改造大幅提升污水处理成本。2015年4月2日国务院《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)及2015年11月4日国家环境保护部《城镇污水处理厂污染物排放标准》(征求意见稿)发布,提出“自2016年7月1日起,新建城镇污水处理厂执行一级A标准。自2018年1月1日起,敏感区域内[2]的现有城镇污水处理厂执行一级A标准。”为满足更高的污水处理出水水质要求,污水处理厂需要更新换代原有的污水处理设备,增加药剂或电力成本。根据公开数据,污水处理厂从一级B排放标准到一级A排放标准的追加投资等于该处理厂原始投资成本的50%-70%。尽管2015年《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》引发了全国各大城市污水处理费的普遍上调,但调价后的污水处理费差异不大,并未充分考虑不同城市污水处理运行成本的差异。且由图4可知,部分城市2019年最新的居民污水处理费甚至不能覆盖2015年污水处理运行成本。随着提标改造的不断推进,污水处理成本倒挂的现象会愈发加深。
     推进污泥处理处置重要性日益突出。我国污水处理行业一直存在“重水轻泥”现象。根据wind数据,我国污泥处置量由2012年的2,418.56万吨增长24.69%至2015年的3,015.78万吨,污泥无害化处置率由2012年的47.63%提高7.45个百分点至2015年的55.08%。但这也意味着,截至2015年末,我国仍有44.92%的污泥通过填埋处置,污泥无害化处理水平仍整体较低。从不同省市看,浙江、江苏、山东等人口众多且经济较为发达的地区,污泥处置规模较大且无害化处理率较高;而贵州、青海、西藏等地污泥处置发展相对迟缓。
为推进各地污泥处理处置,水十条明确提出“污水处理设施产生的污泥应进行稳定化、无害化和资源化处理处置,禁止处理处置不达标的污泥进入耕地。非法污泥堆放点一律予以取缔。现有污泥处理处置设施应于2017年底前基本完成达标改造,地级及以上城市污泥无害化处理处置率应于2020年底前达到90%以上。”2016年国家环境保护部发布《关于加强城镇污水处理设施污泥处理处置减排核查核算工作的通知》(环办总量函【2016】391号),进一步落实了污泥处置减排核算方法、核算依据及管理要求。目前,我国大部分污水处理厂未配套污泥处置设施,且污水处理费标准制定未充分考虑污泥处置成本。根据前瞻产业研究院数据,高标准处理处置污泥并使之达到无害化的总成本一般超过330元/吨,折合成污水处理费超过0.23元/吨。由上文可知,2015年我国污泥无害化处理率仅55.08%,未来随着污泥处理处置推进,污水处理整体成本将进一步提高。

(二)污水处理费标准“多年不变”使得地方政府与污水处理企业陷入困局

     由于污水处理费实行“收支两条线”模式,政府向污水处理厂支付的污水处理服务费与自来水公司代征的污水处理费缺口一直由地方财政承担。面对污水处理运行成本不断提高,污水处理费标准“多年不变”使得地方政府与污水处理企业陷入困局,政策推行难以落地。
     情形一:污水处理费标准保持不变,且污水处理服务单价不及时调整,会打击污水处理企业积极性,导致政策落地困难,污水处理“市场化”进程受阻。目前,我国大部分地区受调价条款不明确,调价公式复杂且缺乏可操作性,调价程序复杂等多重因素影响,污水处理服务费单价变动的情况较少发生,或即使启动调价机制也普遍存在较长时滞。在我国环保治理力度不断加大,提标改造、污泥处理处置持续推高污水处理运行成本的背景下,若污水处理服务单价不及时调整,将不断挤压污水处理企业盈利空间,打击污水处理企业积极性。极端情况下,为保证企业运营,污水处理企业可能会减少药剂投入、不及时升级设备或改进工艺,导致污水处理不达标的情况发生,阻碍污水处理环保政策落地。根据生态环境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处罚整改情况》,共有73家企业严重超标被处罚,其中有44家是污水处理厂,在所有类型企业中占比约6成,也侧面反应了我国部分地区污水处理厂存在整改不积极、运营效率低下的问题。
此外,近年我国不断深化污水处理“市场化”改革,推进污水处理项目全面实施PPP模式,整个环保行业经历了从疯狂拿项目到谨慎评估项目收益的发展历程,社会资本对于污水处理服务单价的敏感度不断提高。叠加目前融资环境变化较大影响,污水处理服务单价调整不及时对于社会资本进入会产生不利影响。
     情形二:污水处理费标准保持不变,但污水处理服务单价随着污水处理成本提高,会使得污水处理财政收支缺口持续扩大,地方财政支出压力不断加大。对于部分经济相对发达,环保治理压力更大的地区,为保证环保治理效果,地方政府调整污水处理服务费单价的意愿较为强烈,行动相对积极。由于污水处理财政收支缺口由地方政府负担,污水处理费标准与污水处理服务单价背离意味着地方财政支出压力不断加大。 另外,保底水量[3]的设置,自来水公司代征收费水量低于实际污水处理量[4]等因素也会加大污水处理财政收支缺口。
仅从居民污水处理费标准与单位污水处理运行成本差额推断(未考虑非居民污水处理费标准、收费水量处理率等因素影响),太原、青岛、成都、重庆、兰州和杭州等地污水处理财政收支缺口较大。

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